Il silenzio della Pubblica Amministrazione: rimedi
Quando l'amministrazione non risponde, il cittadino o l'impresa non sono privi di tutela: l'ordinamento qualifica l'inerzia, la sanziona e mette a disposizione una scala di rimedi che va dal potere sostitutivo interno al ricorso al TAR, fino al risarcimento del danno da ritardo. Dal 21 aprile 2026, con la riforma dell'art. 20 della legge n. 241 del 1990, il quadro è cambiato ancora: il silenzio assenso è più difficile da negare e l'attestazione del suo perfezionamento è diventata automatica.
- 1 L'amministrazione ha sempre il dovere di concludere il procedimento con un provvedimento espresso (art. 2, comma 1, l. n. 241/1990). Il silenzio non è mai un modo legittimo di decidere.
- 2 Il silenzio ha quattro volti — inadempimento, assenso, rigetto e assenso «orizzontale» fra amministrazioni — e a ciascuno corrisponde un rimedio diverso: sbagliare qualificazione significa sbagliare azione.
- 3 Prima del giudice esistono due leve amministrative rapide e sottoutilizzate: il potere sostitutivo (art. 2, commi 9-bis e 9-ter) e l'attestazione automatica del silenzio assenso (art. 20, comma 2-bis, nel testo in vigore dal 21 aprile 2026).
- 4 Il ricorso al TAR si propone senza previa diffida ed entro un anno dalla scadenza del termine (artt. 31 e 117 c.p.a.), si decide in camera di consiglio con sentenza in forma semplificata e può chiudersi con la nomina di un commissario ad acta.
- 5 Il ritardo ha un costo per l'amministrazione: risarcimento del danno ex art. 2-bis, comma 1, e indennizzo forfettario di 30 euro per ogni giorno di ritardo, fino a 2.000 euro, nei procedimenti d'impresa.
- 6 Il d.l. n. 19/2026, convertito dalla l. n. 50/2026, ha codificato il limite alla formazione del silenzio assenso: non si forma nei soli casi in cui la domanda non sia pervenuta o sia priva degli elementi indispensabili a individuarne oggetto e ragioni.
Il silenzio della pubblica amministrazione è, statisticamente, uno dei motivi più frequenti di contenzioso amministrativo e, dal punto di vista di chi lo subisce, uno dei più frustranti: non c'è un atto da contestare, non c'è una motivazione da smontare, c'è solo un'assenza. Proprio per questo l'ordinamento italiano ha costruito, nell'arco di trent'anni, un sistema che trasforma quell'assenza in un fatto giuridicamente rilevante, dotato di effetti e di rimedi.
La chiave di lettura è una sola: il silenzio non è mai neutro. In alcuni casi la legge gli attribuisce il valore di accoglimento, in altri di rigetto, nella maggior parte dei casi non gli attribuisce alcun significato e lo qualifica come mero inadempimento di un obbligo. Sapere in quale delle tre situazioni ci si trova è il primo — e più delicato — passaggio di ogni strategia difensiva, perché da quella qualificazione discendono l'azione da proporre, il termine da rispettare e il giudice competente.
In questa guida ricostruiamo l'intero percorso, dal dovere di provvedere fino al risarcimento del danno da ritardo, tenendo conto delle novità introdotte dal decreto-legge n. 19 del 19 febbraio 2026, convertito con modificazioni dalla legge n. 50 del 2026, e degli orientamenti più recenti del Consiglio di Stato e delle Sezioni Unite della Corte di cassazione.
- 01 Il dovere di concludere il procedimento: perché il silenzio è sempre illegittimo
- 02 Le quattro forme del silenzio e il rimedio corrispondente
- 03 Come si calcolano i termini e quando scatta davvero l'inerzia
- 04 La riforma 2026: che cosa è cambiato con il d.l. 19/2026 e la l. 50/2026
- 05 I rimedi prima del giudice: potere sostitutivo, attestazione e diffida
- 06 Il ricorso avverso il silenzio davanti al TAR: artt. 31 e 117 c.p.a.
- 07 Il commissario ad acta e l'esecuzione della sentenza
- 08 Danno da ritardo, indennizzo forfettario e riparto di giurisdizione
- 09 Casi particolari: edilizia, accesso agli atti, accesso civico
- 10 Checklist operativa e gli errori che fanno perdere la causa
Il dovere di concludere il procedimento: perché il silenzio è sempre illegittimo
Il punto di partenza non è processuale ma sostanziale: davanti a un'istanza di parte, o a un procedimento che deve essere avviato d'ufficio, l'amministrazione non ha la facoltà di tacere. Ha un obbligo giuridico di concludere, e di concludere con un atto espresso. Anche quando la domanda è manifestamente irricevibile o infondata, la risposta deve esserci: sarà un provvedimento in forma semplificata, ma sarà comunque un provvedimento.
«Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un'istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso. Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo».
Da questo dovere discende una conseguenza che spesso viene fraintesa: il silenzio non è un provvedimento tacito di rigetto, salvo che una norma lo qualifichi espressamente come tale. Nella grande maggioranza dei casi è puro inadempimento, cioè violazione di un obbligo di facere. Ed è proprio questa qualificazione che apre la strada al rimedio processuale specifico previsto dal codice del processo amministrativo.
Quando l'obbligo di provvedere non sussiste
L'obbligo non è illimitato. La giurisprudenza amministrativa ne ha delimitato con precisione i confini, escludendolo in alcune ipotesi ricorrenti nella pratica professionale:
- ›le istanze di autotutela, che sollecitano un potere di riesame di cui il privato non è titolare (Cons. Stato, sez. IV, 21 maggio 2024, n. 4518);
- ›le istanze meramente reiterative o costruite per riaprire termini ormai scaduti, ad esempio attraverso l'uso strumentale della domanda di sanatoria (Cons. Stato, sez. II, 19 febbraio 2025, n. 1394);
- ›le domande manifestamente estranee alla competenza dell'ente adito.
Non conclude il procedimento, e quindi non fa venir meno l'obbligo di provvedere, l'atto meramente soprassessorio con cui l'amministrazione rinvia la decisione a un momento successivo o all'esito di un altro procedimento.
Cons. Stato, sez. IV, 30 dicembre 2024, n. 10485
Le quattro forme del silenzio e il rimedio corrispondente
Qualificare correttamente il silenzio è il passaggio che determina tutto il resto: l'azione, il termine, il rito e persino il giudice. Le figure rilevanti nel diritto amministrativo vigente sono quattro.
| Forma | Quando ricorre | Effetto | Rimedio tipico |
|---|---|---|---|
| Silenzio-inadempimento (o rifiuto tacito) | Regola generale: nessuna norma attribuisce un significato al silenzio | Nessuno. Il potere di provvedere resta intatto | Azione di accertamento dell'obbligo di provvedere, artt. 31 e 117 c.p.a. |
| Silenzio-assenso | Art. 20 l. 241/1990 e norme di settore (es. art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001) | Provvedimento tacito di accoglimento | Attestazione automatica ex art. 20, comma 2-bis; difesa contro l'autotutela tardiva |
| Silenzio-rigetto (o silenzio-diniego) | Solo dove previsto: accesso documentale (art. 25, comma 4, l. 241/1990), ricorso gerarchico | Provvedimento tacito di diniego | Impugnazione nel termine di decadenza (30 giorni per l'accesso, art. 116 c.p.a.) |
| Silenzio assenso «orizzontale» | Art. 17-bis l. 241/1990: rapporti fra amministrazioni (assensi, concerti, nulla osta) | Assenso acquisito decorsi 30 giorni (90 per ambiente, paesaggio, cultura, salute) | Inefficacia dell'atto tardivo ex art. 2, comma 8-bis |
È attualmente rimessa all'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato la questione dell'applicabilità del silenzio assenso orizzontale ex art. 17-bis al parere della Soprintendenza sulla compatibilità paesaggistica, e della sorte del parere negativo reso oltre il termine perentorio dell'art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42/2004. È un nodo che riguarda migliaia di pratiche di sanatoria paesaggistica.
Cons. Stato, sez. VII, ordinanza 1° giugno 2026, n. 4354
Come si calcolano i termini e quando scatta davvero l'inerzia
Il termine di conclusione del procedimento è la soglia oltre la quale il silenzio diventa giuridicamente rilevante. Contarlo male è l'errore più frequente e il più costoso: un ricorso proposto prima della scadenza è inammissibile, uno proposto oltre l'anno è tardivo.
30 giorni è il termine residuale per i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali, quando la legge o i decreti attuativi non dispongano diversamente.
Fino a 90 giorni con d.P.C.M. adottato su proposta dei Ministri competenti; fino a 180 giorni nei procedimenti indispensabilmente più complessi, previa deliberazione del Consiglio dei ministri.
Sospensione: i termini possono essere sospesi «per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni» per acquisire informazioni o certificazioni non già in possesso dell'amministrazione né direttamente acquisibili presso altre amministrazioni.
Il preavviso di diniego sospende il conteggio
La comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza (art. 10-bis) assegna all'interessato dieci giorni per presentare osservazioni scritte e sospende i termini di conclusione del procedimento, che riprendono a decorrere dieci giorni dopo la presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine. È un passaggio da presidiare: chi non lo considera rischia di calcolare una scadenza che non è ancora maturata.
Va inoltre ricordato che, se l'amministrazione riesercita il potere dopo un annullamento giurisdizionale, l'art. 10-bis le vieta di addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall'istruttoria del provvedimento annullato. È una regola che, nella pratica, chiude la strada al «diniego a rate».
La scadenza non consuma il potere (ma lo rende inefficace nei casi tipizzati)
Salvo che la legge qualifichi il termine come perentorio, la sua scadenza non fa venir meno il potere di provvedere: il provvedimento tardivo è valido, ma l'amministrazione risponde del ritardo. Esiste però un'eccezione tipizzata di grande impatto pratico.
«Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, ovvero successivamente all'ultima riunione di cui all'articolo 14-ter, comma 7, nonché i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti, di cui all'articolo 19, commi 3 e 6-bis, primo periodo, adottati dopo la scadenza dei termini ivi previsti, sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall'articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni».
La riforma 2026: che cosa è cambiato con il d.l. 19/2026 e la l. 50/2026
Il decreto-legge 19 febbraio 2026, n. 19, convertito con modificazioni dalla legge n. 50 del 2026 (testo coordinato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 20 aprile 2026), è intervenuto con l'art. 5 su quattro snodi della legge sul procedimento amministrativo. Per il tema del silenzio due modifiche sono decisive, e sono in vigore dal 21 aprile 2026.
1. Il perimetro del silenzio assenso è ora scritto nella legge
All'art. 20, comma 1, è stato aggiunto un periodo che recepisce — e allo stesso tempo irrigidisce a favore del privato — l'orientamento formatosi in giurisprudenza sulla cosiddetta «radicale inconfigurabilità» dell'istanza.
«Il silenzio assenso non si forma nei soli casi in cui la domanda non sia stata ricevuta dalla amministrazione competente o sia priva degli elementi indispensabili per individuare l'oggetto e le ragioni del provvedimento richiesto».
L'espressione «nei soli casi» è la chiave: la formula tassativa chiude la porta alle interpretazioni che, negli anni, avevano tentato di subordinare la formazione del titolo tacito alla piena conformità sostanziale dell'intervento. Il secondo periodo dello stesso comma è stato integrato per chiarire che resta ferma la facoltà dell'amministrazione di chiedere informazioni o integrazioni documentali nel termine di sospensione di cui all'art. 2, comma 7.
2. L'attestazione del silenzio assenso diventa automatica
Prima della riforma l'attestazione del decorso dei termini andava chiesta dal privato. Oggi non più: l'amministrazione deve rilasciarla d'ufficio, in via telematica e automatica. Per i procedimenti non ancora digitalizzati resta un termine di dieci giorni e, in caso di ulteriore inerzia, la possibilità di autocertificare.
«Nei casi in cui il silenzio dell'amministrazione equivale a provvedimento di accoglimento ai sensi del comma 1, fermi restando gli effetti comunque intervenuti del silenzio assenso, l'amministrazione è tenuta a rilasciare, in via telematica e automatica, un'attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e pertanto dell'intervenuto accoglimento della domanda ai sensi del presente articolo. Nel caso di procedimenti non ancora telematizzati, l'amministrazione è comunque tenuta a inviare d'ufficio l'attestazione di cui al primo periodo all'indirizzo di posta elettronica certificata o ordinaria indicato nell'istanza entro dieci giorni dalla data di formazione del silenzio assenso. Decorso inutilmente il termine di cui al secondo periodo, l'attestazione di cui al primo periodo è sostituita da una dichiarazione del privato resa ai sensi dell'articolo 47 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, ovvero del progettista abilitato».
Le altre due modifiche completano il disegno acceleratorio: la riduzione dei termini della conferenza di servizi (all'art. 14-ter, comma 2, i quarantacinque giorni diventano trenta e i novanta diventano sessanta) e, all'art. 19, comma 4, il richiamo espresso alla sanzione dell'art. 75 del d.P.R. n. 445/2000 per le dichiarazioni mendaci a corredo della SCIA.
I rimedi prima del giudice: potere sostitutivo, attestazione e diffida
Prima di andare al TAR conviene quasi sempre esaurire il canale amministrativo. Non è un adempimento formale — il ricorso avverso il silenzio, come vedremo, non richiede diffida — ma è spesso più rapido, costa meno e, quando fallisce, costruisce la prova dell'inerzia.
Il potere sostitutivo: il rimedio più efficace e meno usato
Ogni amministrazione deve avere individuato, tra le figure apicali o in un'unità organizzativa, un titolare del potere sostitutivo in caso di inerzia. Se l'individuazione manca, il potere si considera comunque attribuito al dirigente generale o, in mancanza, al dirigente preposto all'ufficio o al funzionario di più elevato livello: l'assenza di nomina non è mai un ostacolo all'attivazione del rimedio.
«Decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento o quello superiore di cui al comma 7, il responsabile o l'unità organizzativa di cui al comma 9-bis, d'ufficio o su richiesta dell'interessato, esercita il potere sostitutivo e, entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto, conclude il procedimento attraverso le strutture competenti o con la nomina di un commissario».
Il meccanismo ha un vantaggio evidente: il termine di conclusione si dimezza. Se il procedimento originario aveva trenta giorni, il titolare del potere sostitutivo ne ha quindici. E l'inerzia diventa a quel punto documentata, oltre che rilevante ai fini della responsabilità dirigenziale e disciplinare, dato che il responsabile deve comunicare all'organo di governo, entro il 30 gennaio di ogni anno, l'elenco dei procedimenti conclusi fuori termine.
L'istanza al sostituto è anche il presupposto dell'indennizzo
Per ottenere l'indennizzo forfettario da mero ritardo previsto dall'art. 28 del d.l. n. 69/2013, l'interessato deve attivare il titolare del potere sostitutivo entro il termine perentorio di venti giorni dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. Lasciar decorrere quei venti giorni significa perdere l'indennizzo, non il diritto al risarcimento.
La diffida: non obbligatoria, ma quasi sempre opportuna
Dal 2010 la diffida non è più condizione di ammissibilità del ricorso. Conserva però due funzioni pratiche: sollecita una risposta senza costi e, se formulata come nuova istanza, può riaprire il procedimento e quindi il termine annuale per agire in giudizio. Il Consiglio di Stato ha chiarito che una diffida successiva alla scadenza può valere come nuova istanza di avvio del procedimento (Cons. Stato, sez. IV, 22 maggio 2024, n. 4558): un'indicazione preziosa per chi si accorge tardi della scadenza dell'anno.
Il ricorso avverso il silenzio davanti al TAR: artt. 31 e 117 c.p.a.
Il codice del processo amministrativo dedica al silenzio un'azione autonoma e un rito accelerato. L'azione è di accertamento dell'obbligo di provvedere; il rito è camerale e si chiude con sentenza in forma semplificata.
«1. Decorsi i termini per la conclusione del procedimento amministrativo, chi vi ha interesse può chiedere l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere.
2. L'azione può essere proposta fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.
3. Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall'amministrazione».
Il comma 3 merita attenzione perché delimita il risultato ottenibile. Nella maggior parte dei casi il giudice si limita a ordinare all'amministrazione di provvedere (art. 34, comma 1, lett. b, c.p.a.), senza dire in che senso: la sentenza restituisce il procedimento, non il bene della vita. Solo se l'attività è vincolata, o se la discrezionalità si è esaurita e non servono ulteriori atti istruttori, il TAR può accertare direttamente la fondatezza della pretesa.
Il quadro processuale in sintesi
| Profilo | Disciplina | Fonte |
|---|---|---|
| Diffida preventiva | Non necessaria: il ricorso è proposto «anche senza previa diffida» | art. 117, c. 1 |
| Termine per ricorrere | Un anno dalla scadenza del termine di conclusione, finché perdura l'inadempimento | art. 31, c. 2 |
| Notifica | All'amministrazione e ad almeno un controinteressato | art. 117, c. 1 |
| Forma della decisione | Sentenza in forma semplificata, all'esito di camera di consiglio | art. 117, c. 2 |
| Ordine di provvedere | Termine «non superiore, di norma, a trenta giorni» | art. 117, c. 2 |
| Provvedimento sopravvenuto | Impugnabile con motivi aggiunti; il giudizio prosegue con il rito del nuovo provvedimento | art. 117, c. 5 |
| Cumulo con il risarcimento | Ammesso: silenzio con rito camerale, domanda risarcitoria con rito ordinario | art. 117, c. 6 |
| Domanda di indennizzo | Proponibile nello stesso giudizio, trattata con rito camerale e sentenza semplificata | art. 28, c. 4, d.l. 69/2013 |
| Appello | Le regole del rito si applicano anche ai giudizi di impugnazione | art. 117, c. 6-bis |
Una precisazione che evita gran parte degli errori: se il provvedimento espresso arriva prima della notifica del ricorso, l'azione è inammissibile per carenza originaria di interesse; se arriva durante il giudizio ed è favorevole, il ricorso diventa improcedibile; se è sfavorevole, occorre impugnarlo con motivi aggiunti e il giudizio prosegue con il rito ordinario.
Il commissario ad acta e l'esecuzione della sentenza
La sentenza che ordina di provvedere non serve a nulla se l'amministrazione continua a tacere. Per questo l'art. 117, comma 3, consente al giudice di nominare un commissario ad acta «ove occorra», già con la sentenza che definisce il giudizio oppure in un momento successivo, su istanza della parte interessata. Il comma 4 gli attribuisce poi la cognizione su tutte le questioni relative all'esatta adozione del provvedimento, compresi gli atti del commissario.
Il rapporto fra potere dell'amministrazione e potere commissariale è stato definito dall'Adunanza plenaria con quattro principi che restano il riferimento operativo.
- ›I poteri dell'amministrazione e del commissario sono concorrenti: ciascuno può dare attuazione alla sentenza finché l'altro non abbia concretamente provveduto.
- ›Gli atti dell'amministrazione adottati dopo la nomina e l'insediamento del commissario non sono per ciò solo nulli.
- ›Gli atti del commissario non sono annullabili dall'amministrazione in autotutela, ma solo reclamabili davanti al giudice dell'ottemperanza.
- ›Gli atti adottati dal commissario quando l'amministrazione ha già provveduto sono inefficaci.
Cons. Stato, Adunanza plenaria, 25 maggio 2021, n. 8
Sul piano pratico questo significa che la nomina del commissario non è mai una scorciatoia automatica: conviene chiederla contestualmente al ricorso, così che il giudice possa disporla nella stessa sentenza, ma va messo in conto che l'amministrazione conserva la possibilità di provvedere fino all'ultimo momento utile.
Danno da ritardo, indennizzo forfettario e riparto di giurisdizione
Ottenere il provvedimento è il primo obiettivo. Il secondo, spesso il più rilevante per le imprese, è farsi ristorare il pregiudizio prodotto dall'attesa. L'ordinamento distingue nettamente due strumenti: il risarcimento del danno, che presuppone la prova di tutti gli elementi dell'illecito, e l'indennizzo, che prescinde dal danno effettivo ma è contenuto in importi modesti.
«Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all'articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento».
Che cosa deve provare chi chiede il risarcimento
L'Adunanza plenaria ha ricostruito la responsabilità da ritardo come lesione del diritto di autodeterminazione negoziale: il privato che non riceve risposta compie scelte economiche che non avrebbe compiuto se fosse stato informato in tempo. Su di lui grava però un onere probatorio pieno, articolato su tre elementi.
- ›il ritardo effettivo nella conclusione del procedimento;
- ›l'elemento soggettivo, dolo o colpa dell'amministrazione;
- ›il nesso causale fra la violazione del termine e le scelte pregiudizievoli compiute.
Il requisito dell'ingiustizia richiede inoltre che il superamento del termine abbia impedito di conseguire il provvedimento favorevole, e resta ferma la valutazione della diligenza del danneggiato ai sensi dell'art. 1227 c.c.
Cons. Stato, Adunanza plenaria, 4 maggio 2018, n. 5
Il termine per agire: una decadenza che non decorre finché dura l'inerzia
La domanda risarcitoria per lesione di interessi legittimi si propone entro il termine di decadenza di centoventi giorni (art. 30, comma 3, c.p.a.). Per il danno da ritardo vale però una regola speciale: il termine non decorre fintanto che perdura l'inadempimento e comincia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere (art. 30, comma 4, c.p.a.).
L'indennizzo da mero ritardo: importi e limiti
| Elemento | Disciplina (art. 2-bis, c. 1-bis, l. 241/1990; art. 28 d.l. 69/2013) |
|---|---|
| Importo | 30 euro per ogni giorno di ritardo |
| Tetto massimo | 2.000 euro complessivi |
| Presupposto | Attivazione del titolare del potere sostitutivo entro venti giorni (termine perentorio) |
| Ambito | In via sperimentale, procedimenti relativi all'avvio e all'esercizio dell'attività di impresa |
| Esclusioni | Ipotesi di silenzio qualificato e concorsi pubblici |
| Rapporto con il risarcimento | Le somme corrisposte a titolo di indennizzo sono detratte dal risarcimento |
Quale giudice: la linea di confine tracciata dalle Sezioni Unite
Il risarcimento del danno cagionato dall'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento è devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (art. 133, comma 1, lett. a, n. 1, c.p.a.). Diversa è però l'ipotesi in cui il privato lamenti la lesione dell'affidamento riposto nella correttezza del comportamento dell'amministrazione.
Spetta al giudice ordinario la domanda di risarcimento per lesione dell'incolpevole affidamento nella legittimità di un provvedimento poi annullato, o nella correttezza del comportamento della pubblica amministrazione: si tratta della lesione di un diritto soggettivo all'autodeterminazione nelle scelte che impegnano risorse, non di un interesse legittimo. Restano ferme le materie di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133 c.p.a.
Cass. civ., Sezioni Unite, 25 settembre 2025, n. 26080
Casi particolari: edilizia, accesso agli atti, accesso civico
Permesso di costruire: il silenzio assenso e i suoi limiti
In materia edilizia il silenzio ha valore di accoglimento: decorso inutilmente il termine senza che sia intervenuto un motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso (art. 20, comma 8, d.P.R. n. 380/2001), con obbligo per l'ufficio di rilasciare telematicamente attestazione entro quindici giorni dalla richiesta. Restano esclusi gli immobili vincolati, per i quali operano le regole della conferenza di servizi, salvo che i provvedimenti di autorizzazione siano già stati acquisiti.
La giurisprudenza amministrativa ha però delimitato con precisione crescente il perimetro dell'istituto, con un percorso che oggi trova conferma nel testo di legge riformato.
Il principio. Il silenzio assenso si forma anche quando l'attività richiesta non è conforme alla disciplina di settore, salvo il caso di radicale inconfigurabilità giuridica dell'istanza: i vizi di validità non impediscono il perfezionamento della fattispecie, che l'amministrazione potrà semmai rimuovere in autotutela.
Cons. Stato, sez. VI, 8 luglio 2022, n. 5746; Cons. Stato, sez. VII, 9 aprile 2025, n. 3051
Il limite «a monte». I requisiti essenziali dell'istanza di permesso di costruire sono solo quelli individuati dall'art. 20, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001 e non possono essere integrati da regolamenti edilizi o da leggi regionali, trattandosi di uno standard minimo riservato alla competenza statale.
Cons. Stato, sez. IV, 25 settembre 2024, n. 7768
L'applicazione recente. La mancanza della dichiarazione del progettista sul rispetto delle norme in materia di contenimento energetico, con deposito dell'attestazione di prestazione energetica, rende l'istanza strutturalmente inconfigurabile: non si forma il silenzio assenso e non sorge nemmeno un obbligo di soccorso istruttorio.
Cons. Stato, sez. IV, 9 marzo 2026, n. 1878
Accesso ai documenti amministrativi: qui il silenzio significa «no»
L'accesso documentale è il caso di scuola in cui il silenzio è qualificato come rigetto. Ed è anche il caso in cui l'errore di qualificazione produce i danni maggiori, perché il termine per reagire è brevissimo.
«Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. In caso di diniego dell'accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso ai sensi dell'articolo 24, comma 4, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale ai sensi del comma 5, ovvero chiedere, nello stesso termine e nei confronti degli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito, che sia riesaminata la suddetta determinazione».
Contro il silenzio sull'istanza di accesso il ricorso va proposto entro trenta giorni dalla formazione del silenzio, con il rito speciale dell'art. 116 c.p.a. Non si applica il termine annuale dell'art. 31, comma 2: qui non c'è inadempimento, c'è un diniego tacito da impugnare.
Accesso civico generalizzato: prima il riesame, poi il giudice
Per l'accesso civico il procedimento deve concludersi con provvedimento espresso e motivato entro trenta giorni dalla presentazione dell'istanza (art. 5, comma 6, d.lgs. n. 33/2013). In caso di diniego totale o parziale, o di mancata risposta entro quel termine, il richiedente può presentare richiesta di riesame al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, che decide con provvedimento motivato entro venti giorni (art. 5, comma 7). È un filtro amministrativo rapido che, nella pratica, risolve una quota significativa dei casi senza contenzioso.
Checklist operativa e gli errori che fanno perdere la causa
- ✓Individuare la norma di settore che disciplina il procedimento e il suo termine specifico, prima di applicare i trenta giorni residuali.
- ✓Qualificare il silenzio: inadempimento, assenso o rigetto. Da qui dipendono azione, termine e rito.
- ✓Ricostruire il calendario tenendo conto della decorrenza dal ricevimento dell'istanza, dell'eventuale sospensione ex art. 2, comma 7, e del preavviso di diniego ex art. 10-bis.
- ✓Attivare il potere sostitutivo entro venti giorni dalla scadenza, se si intende chiedere anche l'indennizzo.
- ✓Chiedere l'attestazione nei casi di silenzio assenso, verificando che l'amministrazione adempia all'obbligo automatico introdotto nel 2026.
- ✓Notificare il ricorso ad almeno un controinteressato, oltre che all'amministrazione: l'omissione è causa di inammissibilità.
- ✓Chiedere fin dal ricorso la nomina del commissario ad acta, per evitare un secondo passaggio processuale.
- ✓Documentare il danno fin dall'inizio: contratti sfumati, finanziamenti persi, costi di struttura sostenuti nell'attesa.
- ✗Impugnare il silenzio sull'accesso con il rito ordinario o oltre i trenta giorni, confondendolo con il silenzio-inadempimento.
- ✗Proporre il ricorso avverso il silenzio su un'istanza di autotutela, sulla quale non grava alcun obbligo di provvedere.
- ✗Attendere il provvedimento oltre l'anno, perdendo il termine dell'art. 31, comma 2, senza presentare una nuova istanza.
- ✗Chiedere il risarcimento limitandosi ad allegare il ritardo, senza provare colpa, nesso causale e voci di danno.
Domande frequenti sul silenzio della Pubblica Amministrazione
Che cosa si intende per silenzio della Pubblica Amministrazione?
Si intende la mancata adozione di un provvedimento espresso entro il termine di conclusione del procedimento, nonostante l'amministrazione abbia il dovere di provvedere ai sensi dell'art. 2, comma 1, della legge n. 241 del 1990. Il silenzio non è una decisione: a seconda dei casi vale come inadempimento di un obbligo, come accoglimento tacito (silenzio assenso) o, dove espressamente previsto dalla legge, come rigetto.
Entro quanto tempo si può impugnare il silenzio della Pubblica Amministrazione?
L'azione avverso il silenzio-inadempimento può essere proposta finché perdura l'inadempimento e comunque non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento (art. 31, comma 2, c.p.a.). Scaduto l'anno è possibile presentare una nuova istanza, dalla quale decorre un nuovo termine. Fa eccezione il silenzio sull'accesso ai documenti amministrativi, che va impugnato entro trenta giorni.
È necessaria una diffida prima di ricorrere al TAR contro il silenzio?
No. L'art. 117, comma 1, del codice del processo amministrativo prevede espressamente che il ricorso avverso il silenzio sia proposto anche senza previa diffida. La diffida resta però utile sul piano pratico, perché può sollecitare una risposta senza costi e, se formulata come nuova istanza, può riaprire il procedimento e con esso il termine annuale per agire.
Quando il silenzio della PA vale come accoglimento della domanda?
Nei procedimenti a istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi, salvo le materie escluse dall'art. 20, comma 4, della legge n. 241 del 1990. Nel testo in vigore dal 21 aprile 2026 il silenzio assenso non si forma nei soli casi in cui la domanda non sia stata ricevuta dall'amministrazione competente o sia priva degli elementi indispensabili per individuare l'oggetto e le ragioni del provvedimento richiesto. L'amministrazione deve inoltre rilasciare d'ufficio, in via telematica e automatica, l'attestazione del decorso dei termini.
Che cosa spetta a chi subisce un ritardo della Pubblica Amministrazione?
Due strumenti distinti. Il risarcimento del danno ingiusto causato dall'inosservanza dolosa o colposa del termine (art. 2-bis, comma 1, legge n. 241 del 1990), che richiede la prova del ritardo, della colpa, del nesso causale e del pregiudizio. E l'indennizzo forfettario da mero ritardo, pari a 30 euro per ogni giorno di ritardo fino a un massimo di 2.000 euro, previsto in via sperimentale per i procedimenti relativi all'avvio e all'esercizio dell'attività di impresa e subordinato all'attivazione del titolare del potere sostitutivo entro venti giorni.
A chi ci si deve rivolgere se l'amministrazione non risponde a una richiesta di accesso agli atti?
Per l'accesso documentale, decorsi inutilmente trenta giorni la richiesta si intende respinta e il richiedente può proporre ricorso al TAR entro trenta giorni con il rito speciale dell'art. 116 c.p.a., oppure chiedere il riesame al difensore civico competente o alla Commissione per l'accesso. Per l'accesso civico generalizzato, in caso di mancata risposta entro trenta giorni si può presentare richiesta di riesame al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, che decide entro venti giorni.
Conclusioni
Il sistema italiano dei rimedi contro il silenzio è oggi articolato e, se usato correttamente, efficace. La difficoltà non sta nella mancanza di strumenti, ma nella loro selezione: la stessa inerzia può richiedere un'istanza al titolare del potere sostitutivo, un ricorso camerale con termine annuale o un'impugnazione da proporre in trenta giorni, a seconda di come la legge qualifica quel silenzio.
La riforma del 2026 ha spostato l'equilibrio a favore del privato in materia di silenzio assenso, restringendo a due sole ipotesi tassative i casi in cui il titolo tacito non si forma e trasformando l'attestazione da onere del cittadino in dovere automatico dell'amministrazione. Resta però aperto il fronte più delicato, quello del silenzio assenso fra amministrazioni nei procedimenti che coinvolgono la tutela del paesaggio, sul quale è attesa la pronuncia dell'Adunanza plenaria.
Per chi assiste imprese e privati, il messaggio operativo è che il tempo del procedimento va presidiato dall'inizio: annotare la data di ricevimento dell'istanza, monitorare le sospensioni, documentare il pregiudizio economico man mano che matura. Le azioni contro il silenzio si vincono quasi sempre sul calendario e sulla prova, non sull'argomento giuridico.
La tua pratica è ferma e l'amministrazione non risponde?
Lo Studio assiste privati e imprese nell'attivazione del potere sostitutivo, nella verifica della formazione del silenzio assenso e nei ricorsi avverso il silenzio davanti al TAR, comprese le domande di indennizzo e di risarcimento del danno da ritardo. Una valutazione preliminare dei termini e della qualificazione del silenzio è il primo passo, ed è spesso decisiva.
Richiedi una consulenzaFonti normative e giurisprudenziali
- ›Legge 7 agosto 1990, n. 241, artt. 2, 2-bis, 10-bis, 17-bis, 20 e 25 — Normattiva
- ›D.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, codice del processo amministrativo, artt. 30, 31, 34, 116, 117 e 133 — Normattiva
- ›D.l. 19 febbraio 2026, n. 19, convertito con modificazioni dalla l. n. 50 del 2026, art. 5 — testo coordinato in Gazzetta Ufficiale del 20 aprile 2026 — Normattiva
- ›D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 20 — Normattiva
- ›D.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, art. 5 — Normattiva
- ›D.l. 21 giugno 2013, n. 69, art. 28 — Normattiva
- ›Cons. Stato, Adunanza plenaria, 25 maggio 2021, n. 8 — commissario ad acta e potere dell'amministrazione — giustizia-amministrativa.it
- ›Cons. Stato, Adunanza plenaria, 4 maggio 2018, n. 5 e 9 maggio 2019, n. 7 — danno da ritardo
- ›Cons. Stato, sez. VII, ordinanza 1° giugno 2026, n. 4354 — rimessione all'Adunanza plenaria sul silenzio assenso orizzontale — giustizia-amministrativa.it
- ›Cons. Stato, sez. IV, 9 marzo 2026, n. 1878 — inconfigurabilità dell'istanza e silenzio assenso edilizio — giustizia-amministrativa.it
- ›Cons. Stato, sez. VI, 8 luglio 2022, n. 5746 e sez. VII, 9 aprile 2025, n. 3051 — formazione del silenzio assenso e conformità dell'istanza
- ›Cons. Stato, sez. IV, 25 settembre 2024, n. 7768; sez. IV, 22 maggio 2024, n. 4558; sez. IV, 21 maggio 2024, n. 4518; sez. IV, 30 dicembre 2024, n. 10485; sez. II, 19 febbraio 2025, n. 1394
- ›Cass. civ., Sezioni Unite, 25 settembre 2025, n. 26080 — giurisdizione e lesione dell'affidamento — cortedicassazione.it
- ›Ufficio del massimario della Giustizia amministrativa, rassegna monotematica «Il silenzio nei rapporti fra amministrazioni e privati», 2 marzo 2025 — giustizia-amministrativa.it
Il presente contributo ha finalità esclusivamente informative e divulgative e non costituisce parere legale né sostituisce la consulenza professionale su un caso concreto. Le informazioni sono aggiornate al 25 agosto 2026: la normativa e gli orientamenti giurisprudenziali richiamati possono essere successivamente modificati. Per la valutazione di una situazione specifica è necessario rivolgersi a un avvocato.
